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新中国成立以来，尤其是改革开放后，我国种子产业取得了长足发展，依靠自身努力养活世界五分之一的人口，取得了令世人瞩目的成就。这些成就的取得，得益于科技的进步、管理措施的到位，更离不开广大农业工作者的辛勤付出。与此同时，我国种业也走过了不少弯路，当前还面临着一些比较突出的问题。
一、我国种子产业现状——三大粮食单产水平快速变化
种子产业的发展，最为显著的是中国三大粮食的单产水平快速变化，从细分来看，水稻和小麦已经达到国际先进水平，但玉米单产与发达国家仍有较大差距。
（一）水稻单产进步明显
上世纪60年代初，中国水稻单产水平远低于日本，但高于印度、印尼、孟加拉、越南等发展。中国家1961-1963年中国每公顷水稻单产水平仅为2.35吨，还未达到日本的一半（5.03吨），但比印度尼西亚的每公顷1.67吨和印度的1.50吨分别高41.0%和57.1%。即使到改革开放初期的1978-1980年，仍远低于日本1961年的单产水平，单产能力相差20年以上。改革开放后的1991-1993年赶上日本，并保持同步增长，同时拉开与印尼、印度等国差距。值得说明的是，日本的单产虽处于世界先进水平，但政府补贴高企，其水稻生产成本过高，并不具有市场竞争力。
（二）小麦单产水平增长最快
上世纪60年代初期，中国的小麦单产水平不仅远低于美国、加拿大等发达国家，更低于前苏联、印度等发展中国家。改革开放后，1978-1980年单产水平达到1.96吨/公顷，不仅超过加拿大、印度、前苏联等国，更是达到美国88%水平（2.22吨/公顷），然而仍低于美国1968-1970年（2.02吨/公顷）的水平，单产能力相差10年以上。1983-1985年水平提升，达到2.74吨/公顷，超过同期美国2.55吨/公顷，远高于加拿大、前苏联及印度等国。此后，2018-2020年达到5.60吨/公顷，已比美国高68%（3.34吨/公顷）（图1）。值得关注的是，多数地区一年两熟的中国小麦单产水平与一年一熟的法国相比，单产水平差距由改革开放初期1978-1980年的3.04吨/公顷，减少到2018-2020年的1.47吨/公顷，单产水平从低60.8%缩小至低21%。
玉米单产差距越拉越大。与水稻、小麦不同，中国的玉米单产水平，改革开放后与美国差距不仅未缩小，反而扩大。上世纪60年代初期，中国的玉米单产水平远落后于美国及法国等国。1987-1989年单产水平（3.91吨/公顷）低于美国1961-1963年（4.08吨/公顷）的水平，相差26年。到2018-2020年，中国玉米单产水平（6.25吨/公顷），仍低于美国1977-1979年的水平（6.31吨/公顷），与美国差距扩大到41年。值得一提的是，上世纪90年代中期以来，美国的玉米单产水平也逐渐与同是发达国家的法国的距离拉大，美国由2000-2002年平均比法国低0.41吨/公顷，增长为2018-2020年的平均高2.34吨/公顷；而发展中国家的巴西，其单产水平由改革开放初期1978-1980年的相当于中国的50%（1.48吨/公顷），提升为2018-2020年的88%（5.53吨/公顷）。
二、我国种子产业存在的突出问题
据全球农业市场调研公司Kynetec统计数据，全球种业市场规模已由432亿美元（2016年）增长至520亿美元（2021年），年均复合增长率为3.8%。中国是全球最大的农业生产国，也是最大的种子需求国之一。2023年，我国种子市场规模1563亿元，约占国际市场总额（520.6亿美元）的42.6%，是国际上第一大种子市场。进步是显著的，但问题也是突出的。这集中表现在：
（一）种子企业小而弱
种子企业向多元化、集团化和国际化方向发展已是全球趋势，跨国种子集团通过外延并购不断提升集中度，种子产业规模不断上升，种子产业链一体化愈发明显。全球来看，种子行业20强企业呈现出“两超四强，差异发展”的发展格局。拜尔、科迪华农业两家巨头遥遥领先，销售额占据全球10强的58.26%。先正达、利马格兰、巴斯夫和科沃施四家紧随其后，销售额占31.63%。
2023年，全国共有持证种业企业9841家，其中正常生产经营的企业有8721家，但鲜有真正市场影响力企业。我国年销售额最高的种子企业隆平高科（年销售额13亿美元）排名第七，但仅为前两位拜尔（115亿美元）和科迪华（95亿美元）年销售额的11.30%和13.68%。我国前5家企业的种子销售额为97.4亿元，仅占全国市场份额的7.31%；前100家公司销售额仅364.7亿元，占全国市场份额的27.38%年销售额低于200万元和100万元的种子公司分别高达4384家和3454家，分别占全国种子公司总数的53.7%和42.3%。
（二）研发投入少且散
中国种企的研发投入处于极低水平。2023年全国所有种企的研发总额（76亿元）不到拜尔一家种子研发投入的69%（110亿元）。即使研发投入最高的隆平高科，2023年的研发投资仅8.17亿元。
更为奇怪的是，中企的研发投资与市场份额并不匹配。2023年我国8721家种子企业中，年研发投资不超过50万的有6893家，占总数的79%；甚至有3876家公司（44%）年研发投资为0。虽然前5家企业的研发投资占所有企业研发投资的11.0%，但与种子销售额并不对应。比如销售额最大的前5家企业中，仅有2家研发投资排名前5，另外3家企业的研发投资对应。比如销售额最大的前5家企业中，仅有2家研发投资排名前5，另外3家企业的研发投资仅为研发投资最多企业的18.6%～30.3%。这表明相当部分的种子企业并未将研发作为发展优先选项。
除研发投资低水平外，育种人才吸引和培养同样不足。以新进人才为例，全国所有注册种子公司的硕士毕业生及以上人数占全部员工的比例由2014年的17.3%增长到2022年期间的18.2%，几乎无变化。缺乏人才就缺乏抢占分子育种时代的先机。从现状来看，中国的种企目前形成了国资三大体系：中国中化的先正达、中信农业（财政部）的隆平高科、国投种业。除了三大国资以外，大北农、杭州瑞丰、隆平生物、清源农冠等性状公司也值得关注。清源农冠自2017年以来，在生物育种上的投入达到20亿元，是国内目前最有希望产生原始创新耐除草剂产品的公司。除此以外，其他私营公司基本在生物育种研发上投入不足，难以形成有国际竞争力的产品。
（三）种子审定监管宽而乱
我国政府自上而下建立了庞大的种子管理体系。在此管理体制下，进入种子市场的作物品种及种子质量由政府负责，企业不承担作物品种在生产上表现不好给农户所带来的产量损失的责任。其结果是本来由企业承担的责任转嫁到政府执法部门，从而鼓励了更多不完全具备进入种子市场资格的企业进入。
在政府强势治理的背景下，国家执行的是主要农作物品种审定制度。即市场上所销售的主要农作物品种种子必须经省级以上人民政府审定。在2000年第一部种子法颁布之前，
水稻、玉米和小麦三大作物主产省份平均每年仅审定2～3个新品种。颁布后，为了赢得更大的市场份额，每年审定的容易保护知识产权的杂交水稻和玉米品种数快速增长，2010年分别达到550个和650个。快速增长的品种不仅给承担品种区域试验的农业农村部和各省农业行政部门造成巨大财政负担，也给管理带来极大困难。为此，2015年审定的水稻和玉米品种数分别减少到486个和622个，但此后又快速增长，2022年，这两种作物审定的品种数分别高达2011个和3061个。泛滥的审定品种给种子管理部门带来了极大的“执法”负担，同时由于地方政府尤其是县级以下政府缺乏足够的品种执法能力，最终导致“套牌”种子的市场泛滥。
（四）研究模式陈旧且落后
目前跨国公司已采用分子设计育种技术开展商业化育种。第一，跨国公司建立了研发生产线，并按照当前国际上最先进的技术体系，依据分子育种的全过程，设计出环节，每个环节的研发依据企业生产模式进行管理。第二，跨国公司为了获取更多的利润，企业会将最先进的技术应用于分子育种研发。这些技术包括采用分子设计、分子标记辅助选择、转基因、基因编辑、生物合成等分子生物学技术等。第三，跨国公司按照设计的型号式生产线式生产方法进行研发过程的管理。整个育种研发过程分为实验室阶段与田间阶段。实验室阶段采用生物工程技术方法对亲本资源进行基因测序、亲本选配/基因克隆和转基因/基因编辑等研发活动；田间阶段则由田间转育、杂交及后代选择、新品系及品种试验等。所有研发环节（阶段）均按已设计好的标准进行型号研发式的研发管理。
与跨国公司不同，中国绝大多数育种研究单位和企业仍以课题组式的研发体制，采用传统的杂交育种研究方法开展研究。所有研究主要依据育种人员的研发经验，根据其对不同类型种质资源的长期观察与经验选配杂交亲本，并通过课题组的人工杂交进行后代选择及新品系、新品种选择等活动。对于采用现代生物工程技术开展的转基因技术育种、基因编辑等育种研发，不仅是课题组各自研发，而且不同课题组间分离。以转基因育种为例，从事上游的基因克隆研究不愿意将克隆最好的基因交给中下游，而从事中游基因转化研究的，则缺失转化体研究这一关键环节。即将克隆的基因转化后，后代只要表达便作为新的转化体用于下游育种研究，而不是跨国公司对一个基因转化后形成成千上万个后代表达群体，并通过这些后代表达群体的选择，形成富有竞争力的转化体用于下游的新品种选育。这一体制限制了我国选育品种竞争力。
（五）种质资源利用浪费又无序
值得关注的是，中国育种单位对种质资源的精准鉴定与利用未能应用于育种研发。一是对目前保存的资源精准鉴定进展缓慢。作为国际上第二大种质资源拥有国，在现存的53.91万份种质资源中，完成精准鉴定的不足1.5万份，优异农艺性状、抗性基因的挖掘尚无法满足品种选育的需求，与跨国公司对其所有资源均完成了基因测序不同，中国尚未完成种质资源的充分研究。二是即使已完成基因测序的种质资源，相关信息也并未对所有育种人员开放，使相关研究成果无法被充分利用；即使获得相关种质资源基因测序信息，在利用这些资源时也存在着各种困难。据最近对国内8大种子企业的调查，目前我国种子企业育种研发所用的种质资源，多数为公司多年积累下来的及生产上大面积种植的品种，少数资源为国外“引进”。对这些资源的利用基本依靠公司育种人员的观察评价，缺乏对其在其他地区表现及分子水平遗传特征的了解。对于获得政府部门所收集保存的资源较困难，对利用则较为少见。
这些问题的存在，有些是重视不足，有些是管理不到位，而更多的是体制机制设置不科学、不顺畅造成的困局。
三、种子产业体制现状及困境
三大粮食单产能力的变化是我国农业科技进步的真实反应，也是科技体制及政策的真实写照。
（一）种子产业体制现状
种子产业体制包括研发体制、市场体制和管理体制，其中，研发体制是核心，决定了种子技术水平及进步潜力。市场体制决定了种子市场是否开放及买卖双方的特征，尤其是种子销售者（种子公司）在种子市场上的特征。管理体制则是政府维护种子市场秩序，确保种子供应安全而采取的相关立法、制度与政策以及相关的组织体系设置。具体如下：
1、研发体制
国际上主要有两种研发体制：政府研发体制和企业研发体制。多数国家的政府公共研发机构主要负责那些知识产权较难保护的农作物常规品种研发，通常在政府补贴支持下开展工作。而企业则专注于知识产权较易保护的杂交品种研发，以及那些即使在农户自行留种的情况下，仍能收回育种研发成本的农作物常规品种研发。
政府研发体制以课题组为单位，主要开展知识产权较难保护的农作物新品种培育研究。然而，这种研发模式受到人力和条件的限制。一方面，研究人力有限，导致在育种过程中可选配的杂交组合数量及杂交后代数量受到极大限制；另一方面，作为承担公共研究任务的机构，其实验田和实验仪器规模较小，且扩大实验田或更新实验仪器受到行政管理和资金管理的制约。
相比之下，企业研发体制采用流水线式操作，注重效率和市场竞争力。企业研发新品种时，会重点关注技术是否能够有效保护知识产权，以及是否能够收回研发成本。跨国公司的新品种研发机构更是实现了工厂化、专业化生产。他们将育种过程细分为遗传材料收集与整理、基因测序、亲本组配、田间杂交、后代选择以及新品系选择与推广等多个环节，每个环节都按照流水线布局，逐级推进研发工作，直至选育出具有市场竞争力的品种并推广给农户种植。
为了培育出远优于现有品种的农作物，企业通过融资建立了国际领先的研发团队和实验室。这些研发机构的实验室具有生产性质，其检测通量、检测效率、试验田面积以及杂交后代群体规模是政府研发机构的数倍甚至数百倍。
中国的种子研发体制以政府主导为主。政府研究单位既负责知识产权较难保护的常规品种育种任务，也承担知识产权较易保护的杂交品种育种任务。同时，政府为下属单位（包括高等院校的相关院系）提供日常运行、基建、设备更新等发展经费支持，并资助新品种研发的科研经费。
2、市场体制
种子市场体制主要取决于种子市场的开放程度以及种子公司的特征。在国际上，绝大多数国家的种子市场是开放的，并且由跨国公司主导。在这种背景下，跨国公司通常在其总部所在国开展新品种培育的基础研究，包括生物学、生物技术以及基础应用研究。同时，它们在全球范围内设立研发分中心、新品种试验站和种子销售代理中心。通过总部研发中心与其他分中心及试验站的分工协作，跨国公司能够培育出适应各地生态环境的农作物新品种。
种子市场是否由跨国公司控制，取决于该国种子市场的开放程度，这进一步影响了国家种子产业的发展水平。在一些小型国家，由于自身研发能力不足，农业生产主要依赖跨国公司的技术支持，因此开放种子市场成为必然选择。而在日本、澳大利亚以及一些欧洲发达国家，尽管具备农作物新品种研发的科研能力和资金，但由于市场规模有限，其种子产业发展并不平衡。例如，某些作物的种子产业较为发达，而主要作物的种子仍依赖跨国公司供应。这些国家的种子市场与其他产品市场一样是开放的，形成了西方国家的市场共同体。
相比之下，中国的种子市场是非开放的。主要粮食和经济作物的品种选育及种子经营主要由国内机构承担。在现代生物技术及新品种研发领域，中国目前实行“黑名单”制度，禁止国外企业进入中国市场开展相关研究和经营活动。尽管科迪华、拜耳、正大等跨国公司在中国设立了实验站并培育出了一些品种，但其研发活动在过去十多年中受到了严格限制。近年来，中国政府试图通过收购先正达等跨国公司来推动种子产业现代化，但这一举措并未如预期那样有效推动整个种子产业的发展。
3、管理体制
种子产业管理体制是政府为维护种子市场秩序、保障种子供应安全而制定的一系列制度安排。它包括种子法律法规体系、种子市场治理及组织体系、以及配套政策等。管理体制主要分为政府治理和企业自律两种模式。
政府治理是指政府通过设立种子管理机构，对种子经营机构的市场准入进行管理，并对种子经营活动进行执法监督。企业自律则是指企业在进入种子市场时需在工商管理部门注册，若违反市场秩序或法律法规，由司法系统进行处理。
在种子市场尚未成熟或国家粮食安全无法保障的情况下，许多国家会选择政府治理模式。例如，中国和印度作为人口大国，粮食安全问题不仅关乎国家安全，还会影响国际市场。因此，维护种子市场秩序成为这些国家最重要的农业政策之一。
相比之下，国际上大多数发达国家和发展中国家采用企业自律模式。在一些种子产业发达的国家，种子市场主要由少数跨国公司或大型企业控制。这些公司的种子销售由其下属公司或签约代理公司负责，市场上的农作物品种种子大多由这些公司研发，品种和质量较为一致。基于这种市场格局，企业自律成为这些国家种子市场治理的主要模式。
在不同的历史条件下，各国选择不同的治理方式可以理解。然而，随着经济社会的发展和世界潮流的进步，各国也必须根据时代需求做出相应调整。中国是国际上典型的政府治理种子市场的国家，拥有庞大而完善的种子管理体系。农业农村部下设的种子管理局负责国家种子产业发展战略和政策制定。同时，全国农业技术推广服务中心设有多个种子管理事业单位，分别负责农作物新品种的区域试验、品种审定以及种子市场管理等职能。类似地，各省级农业行政部门也设立了省级种子管理局和种子管理站，分别负责本省的作物品种技术进步、种子市场管理以及区域试验和品种审定等事务。在省级以下，地（市）级、县级和乡镇政府也都设有种子管理机构。其中，县、乡两级种子管理机构主要负责种子执法管理，确保农民种植的品种是最适合当地、具有最大产量潜力的高质量种子。
这种多层次的管理体制体现了中国在保障粮食安全和维护种子市场秩序方面的高度重视和严格管理，但也造成了巨大的人力、财力浪费和科研的落后。比如，玉米单产水平由与美国相差26年扩大到41年，其原因与自上世纪90年代以来转基因的商业化种植及种子产业的研发体制有关。
（二）种子产业当前的体制机制困境
1、政府研发机构参与商业化育种
这是最大的弊病所在，也是众多问题的根源。目前中国种子产业研发体制仍是政府部门参与商业化育种，所有地市级以上政府的农业科研单位及农业高校中，商业化育种仍是重要内容之一。然而，以课题组为单位的商业化育种由于缺乏足够的人力与实验条件，使得品种缺乏足够竞争力。在此背景下，一方面政府研究单位可以通过出售品种获得收入并增加福利，另一方面由于政府研究单位是在国家经费的支持下开展育种，使企业购买品种的价格远低于自己研发，从而降低企业研发积极性。
2、小企业的无序竞争扰乱市场
种子市场品种泛滥，小公司通过购买政府部门研发的品种并“套牌”经营成为当前市场混乱的重要原因。据农业农村部数据，在省级以上政府审定的水稻、玉米品种中，公司申请的品种数分别于2011和2004年超过政府研究机构申请的品种，然而，据我们对所有育成品种的逐个分析，发现2019年从政府购买及合作培育的品种高达58.0%，高于公司自己培育。虽然此后公司自己研发的品种数超过了购买及合作研发的品种，但2022年仍高达48%。此外，一些小企业以便宜的价格购买政府研发机构所培育的不太好的品种，并通过生产与经营套牌种子来获取非法利润，从而严重扰乱了种子市场。
3、低门槛品种审定制度导致“多乱杂”
中国实施多年的品种审定制度和审定的大量作物新品种保障了农业生产的进步，然而，品种审定制度的低门槛所导致的低选择标准也造成了品种与种子市场的“多乱杂”。事实上，跨国公司在对进入品种比较试验之前的大群体品系选择标准为增产潜力不低于10%，并对超过该增产潜力的品系通过品种比较试验后，再选择表现好的品种进行多区域多环境的测试；而中国育种单位的新品系选择标准则普遍为比对照品种增产即可，所选择的品种可直接申请省级或国家级的区域试验。此外，通过对生产上的当家品种进行回交“改良”进而“选育”出参加区域试验的“品种”，是目前一些种子公司及部分研究单位的普遍做法。这种靠侵犯他人知识产权的“育种”行为，加剧了品种市场的多乱杂。
4、种子经营许可证制度缺乏有效的退出机制
目前我国实行的是种子生产经营许可证制度，即从事主要农作物种子经营的企业必须获得省级以上人民政府颁发的种子生产与经营许可证。要求从事种子生产与经营企业必须拥有“自育品种或作为第一选育人的审定品种1个以上，或者合作选育的审定品种2个以上，或者受让品种权的品种3个以上”。这一基本资格要求未能对企业所经营品种的经营时间予以明确规定，但并未有明确的品种有效性的明确规定。据调查，目前每年审定的3000多个玉米品种和2000多年水稻品种中，种植面积超过10万亩的品种不超过10%，这些小品种严重扰乱了种子市场秩序，给拥有生产上表现良好品种企业的发展造成了极大影响，进而影响整个产业发展。
四、当前迫在眉睫的首要议题
我国曾经历——力争到“十二五”实现公共科研院校“事企脱钩”并建立以企业为研发与产业化主体的“种子8号文”——改革失败，这是惨痛的教训。从上述可知，中国种业产业发展还有很多地方需要做出切实的改革，比如如何提高现有的主要作物品种审定门槛标准，淘汰缺乏种子研发与经营能力的企业；建立主要作物新品种及种子经营许可证制度的退出制度；大幅提高现有种业执法能力；推行企业自律的市场管理制度等。但是在所有改革当中，排在首位且最为迫切的，是加快推进政府部门退出商业化育种。这已经成为阻碍中国种业发展的最大障碍之一。只有果断踏出这一步，才能真正给中国种业带来更加光明的未来。至少有四个方面的积极作用：
一是优化资源配置，提升市场效率
政府部门参与商业化育种，容易导致资源过度集中于少数机构，而忽视了市场机制的调节作用。商业化育种需要快速响应市场需求，政府部门的参与往往因体制限制而难以做到这一点。
二是更加明确政府与市场的边界，促进公平竞争
政府部门参与商业化育种，已经干扰市场公平竞争。政府资源的介入导致科研院在市场准入、资金支持等方面享有特殊待遇，民营企业自然无法匹敌，市场也无公平可言，也必将一片混乱。
三是激发企业创新活力，推动种业现代化
企业是技术创新的主体，商业化育种需要强大的市场驱动和创新能力。政府部门退出商业化育种，能够促使企业加大研发投入，建立以市场为导向的育种体系。
四是提升我国种业国际竞争力